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ACIERTOS Y DESACIERTOS ESTRUCTURALES DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES
Mg. Esp. Nelson Andrés Villabona Rueda[i]
La Personería Municipal es una Institución que está presente en todas y cada una de las poblaciones del país, y es utilizada a diario por un elevado número de ciudadanos, principalmente para buscar el reconocimiento o defensa de sus derechos fundamentales; y aunque en varios lugares del mundo existen dependencias similares que propenden por la protección de las garantías de los habitantes de los pueblos y ciudades, bajo esa precisa denominación solo existen en Colombia.
Sin embargo aunque muchos usuarios se sirven frecuentemente de su actuación, casi ninguna persona sabe a ciencia cierta qué tipo de oficina es, de quien depende, a qué rama del poder público pertenece, cuáles son las funciones que tiene asignadas, qué tareas le corresponden o cuáles no y por otra parte, ni siquiera hay consenso sobre la necesidad o importancia de su existencia. De allí surge la importancia de realizar un análisis de los aciertos y desaciertos estructurales de las personerías municipales y distritales.
Para esto es necesario partir de las falencias que se derivan de la forma en que se designa el titular de la Personería, que se elige por parte del concejo municipal[1], en los primeros diez días del inicio de sus labores[2], esto hace que surjan diversas situaciones que tristemente se ven empañadas por el desconocimiento, la ingenuidad, la falta de mayores requisitos para los aspirantes, la inexistencia de un procedimiento legal y vinculante que oriente el proceso para la selección y consecuencial escogencia de quien debe resultar ungido para obtener la designación como Personero o Personera, lo que atentan contra la esencia del cargo de quienes por virtud de la Constitución y la Ley y según ha conceptuado el mismo Ministerio Público tienen gran incidencia en la sociedad ya que representan en su nivel territorial el interés por la legalidad y la vigilancia del cumplimiento de la Legislación colombiana y muchas otras atribuciones de vital importancia en el ámbito social[3].
Al hablar de estructura de las personerías Distritales y Municipales, es viable referirse a la ubicación de las Entidades Públicas dentro de todo el andamiaje del Estado, que generalmente se representa mediante organigramas que se desprenden de un núcleo común y cuyas ramificaciones siempre, están ligadas o relacionadas con la dependencia a la cual está subordinada, ya sea porque le ejerce el control, administración o que la faculta o autoriza para actuar.
En el caso de las Personerías resultan algunas confusiones que dificultan su ubicación inequívoca dentro de dichos esquemas, ya que en el nivel nacional en algunas ocasiones la consideran como una dependencia de la procuraduría, o de la defensoría; o lo ubican como un Ente de Control de inferior categoría; en el nivel departamental hasta lo catalogan como una secretaría de despacho, mientras que en lo Local, aparecen organigramas en los que la desprenden como una oficina derivada del Concejo Municipal.
Dichas confusiones son muestra del desconocimiento de la figura, pero también de la falta de precisión de las mismas; sin embargo se puede inferir que la Personería es del orden Municipal o Distrital, que funciona de manera independiente, ya que cuenta con autonomía administrativa y presupuestal y maneja recurso del Ente Territorial, pero no depende de la alcaldía; desempeña funciones de Ministerio Público, pero no depende jerárquicamente de la Procuraduría, ni de la Defensoría.
También se debe aclarar que la Personería no depende del Concejo, aunque sí está relacionada con el mismo, pues el titular del cargo es elegido por dicha corporación, y las situaciones administrativas tales como la autorización de permisos, licencias, vacaciones, y demás, son de competencia de la mesa directiva del mismo cabildo[4]; sin embargo, los funcionarios de las Personerías no obedecen y mal harían al acatar las órdenes de los concejales, ya que se reitera que funcionalmente son entidades autónomas, que manejan de manera independiente los recursos del presupuesto y cuyas competencias son completamente distintas.
Pese a desempeñar en el municipio todas las labores de Ministerio Público, no existe ningún tipo de subordinación o dependencia directa de parte de la Procuraduría, o de la Defensoría, ya que según se analizó por la misma Corte Constitucional[5] las Personeras y Personeros no son en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución, delegados inmediatos, como lo son los procuradores delegados, ni agentes permanentes del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales; no pertenecen ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación, ni a la planta de personal de la misma; por tanto se precisa que la relación no es jerárquica, sino funcional.
En cuanto al manejo de recursos, es prioritario significar que las Personerías distritales y municipales, cuentan con la autonomía presupuestal y se ratifica que solo así se les permite cumplir con su misión constitucional, ya que si son las alcaldías las que determinan la forma en la que pueden disponer de sus recursos, se coarta la independencia con la que debe contar el Ente de Control, máxime cuando la tarea de vigilancia y el ejercicio disciplinario, se despliega precisamente sobre todos los funcionarios de la administración, con la excepción de alcaldes (as) y de los miembros del concejo.
En igual forma por cuanto se predica una absoluta independencia administrativa con relación a la alcaldía, que posibilita el ejercicio de la actividad, con miras a establecer estrategias para la protección y defensa de los derechos fundamentales, de manera tal que no pueden estar vinculadas funcionalmente al organismo que controlan, so pena de perder de vista los nobles fines para los cuales fue instituida. Y además, por cuanto en el marco de la división de poderes, se supone que todo Ente de Control debe ser independiente y desligado de las entidades y funcionarios que debe vigilar; sin embargo el contexto legal dista mucho de la realidad local, ya que en múltiples ocasiones algunas alcaldías y concejos restringen el monto de las asignaciones presupuestales e incluso impiden el libre uso de las instalaciones o de la infraestructura física para limitar y/o dificultar el ejercicio de todas las funciones.
Durante el periodo de las Personerías correspondiente a los años 2.004 a 2007, se presentó una situación que si bien no parecía muy compleja, en realidad si traía múltiples consecuencias, la cual fue la de buscar como equiparar la duración de las Personerías con el nuevo periodo de las alcaldías y concejos, ya que recientemente se les había aumentado de tres a cuatro años, mientras que de las Personerías no se mencionó nada, con lo cual se mantenía en tres años, como indicaba la Ley 136. Fue así como se tuvo que emprender una permanente actividad ante el congreso de la república, para lograr la promulgación de una norma[6] que ordenó la prórroga del periodo para equiparlo al de los concejos y alcaldías y lograr que todos quedaran para cuatro años[7].
Continuando con el análisis de la figura de las Personerías y tras revisar parte del tema funcional y de la ubicación de las mismas, hay que significar el tema de los requisitos para ser Personero(a), ya que según lo dispuesto en la Ley 136, artículo 173 y sub siguientes, para ejercer como titular de las Personerías en los Municipios y Distritos de las categorías especial, primera y segunda solo se necesita ser Colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y abogado titulado; y para los demás Municipios basta con haber terminado estudios de derecho; en consecuencia, al reunir todas las responsabilidades y competencias, es claro que éstas calidades previstas desde el año de 1994, están desactualizadas, en relación con las mismas modificaciones de las leyes.
En primer lugar debe referirse el asunto de las múltiples, diversas y hasta complejas funciones, previamente expuestas, para plantear que siendo la Personería una entidad con tantas atribuciones, facultades, responsabilidades, que debe asumir el compromiso de control y vigilancia de todo el funcionamiento de la administración territorial y que interviene en prácticamente todas las actuaciones públicas de la vida municipal, no es comprensible que se sigan eligiendo Personeros y Personeras sin título profesional, sin experiencia, sin criterio legal, sin adecuada formación o sin especialización.
Tal consideración puede parecer pretenciosa, arrogante o excluyente, pero al analizar objetiva y comparativamente con otros empleos, puede explicarse mejor, ya que mientras que en la misma administración central, para poder acceder a un cargo de jefe de despacho, o profesional universitario, sí se exigen títulos de idoneidad, experiencia específica, posgrado y se valoran varios aspectos de la hoja de vida, mientras que para ejercer un cargo de tanto nivel y compromiso, como es el de Personera o Personera, ni siquiera se exija el título, siendo que debe entrar a controlar, vigilar e incluso disciplinar a quienes sí deben contar con muchos requisitos para ser servidores públicos.
En principio dicha clasificación parecía ser solo una excepción para beneficiar a los pequeños Municipios, en donde supuestamente no se contaba con profesionales calificados en Derecho; sin embargo en el presente milenio, tras la promulgación de la antes citada Ley 617 de 2000, en el momento se convirtió en regla, debido a la actualización de la categorización de municipios ya que en la gran mayoría de poblaciones del país, no se requiere el título de derecho para desempeñarse en una Personería y en las ciudades y capitales de departamento, basta con el solo título, sin más requisitos adicionales.
Irónicamente en las Personerías de las grandes ciudades y en el Distrito Capital, en donde cuentan con la posibilidad de tener Personerías Delegadas, y otros funcionarios de Carrera, a los funcionarios que desempeñan tales cargos, previamente se les exige el cumplimiento de múltiples requisitos, tales como el título, experiencia, formación especializada, y demás, mientras que para elegir el o la titular del despacho, que precisamente tiene la función de nominador de aquellos, solo basta con que tenga el título en derecho.
Esta consideración no tendría mayor relevancia, si los Personeros y Personeras fueran elegidos de manera distinta a la actual, ya que tan solo se requiere cumplir con las mínimas condiciones establecidas en el citado artículo 173 de la Ley 136, y obtener el voto mayoritario de los miembros del Concejo Municipal, sin tener en cuenta ninguna otra consideración relacionada con la tarea que debe asumir, con el nivel de responsabilidad encomendada, con las calidades que se requieren para ejercer fiel y cabalmente el cargo o con los conocimientos y experiencia necesarios para cumplir su de por sí recargada función.
Un claro ejemplo sucede en los municipios que son cabecera de circuito judicial, en donde se concentran múltiples despachos judiciales y fiscalías de varios niveles, en donde al no existir funcionarios de la Procuraduría, la Personería asume integralmente el rol de Ministerio Público ante diversas instancias y al ejercer frente a complejos procesos y decisiones, que por ende requieren que quien representa a la sociedad, tenga toda la idoneidad y profesionalismo para realizar un buen trabajo.
Mientras en la legislación procesal está establecido que en cada nivel o categoría de despacho se requieren mayores condiciones para todos los funcionarios intervinientes y que según la cuantía, la instancia, la competencia y demás criterios, se requiere mayor o menor calidad de los servidores públicos de Juzgados, Fiscalías, Defensoría del Pueblo y de la misma Procuraduría, con la injustificada salvedad de la posibilidad de remplazo por las Personerías, se permite que actúen Personeros o Personeras que ni siquiera tengan el título profesional en Derecho.
Volviendo al tema de la categorización de los Municipios, que a partir de la promulgación de la Ley 617 de 2000, implicó que muchas poblaciones con gran número de habitantes, pero con nimios recursos, tuvieran que perder una, dos y hasta tres categorías, pero seguir con las mismas responsabilidades; se generó una particular situación que significó que en grandes ciudades, con sus complejas necesidades, no se necesitara más que la terminación de materias de derecho, para ocupar una de las más altas dignidades de la entidad territorial.
Muy ligado se encuentra el tema de la gran cantidad de profesionales del Derecho, pues si bien es cierto que para el año de 1994, en algunas poblaciones distantes, resultaba difícil contar con un abogado titulado, la verdad actual es que con la gran proliferación de facultades de derecho, surgida con posterioridad a la ley 30 de 1992, en la actualidad son más de cien mil profesionales para tan solo mil ciento cinco municipios, en donde por demás se requiere que los servidores públicos cada vez sean más acordes con la cambiante legislación.
La anotada desproporción, se refleja en todos los municipios, pues para desempeñarse en una comisaría de familia, en una inspección de policía, en una oficina jurídica o para aspirar a cualquier cargo de carrera administrativa del nivel profesional, se requieren los méritos suficientes, títulos, experiencia, conocimientos, especialización, calidades y capacidades, que por obvias razones deberían ser tenidas en cuenta al momento de seleccionar a los Personeros o Personeras, máxime si se toma en consideración el hecho de la competencia preferente , vía mediante la cual tienen la obligación legal de controlar, vigilar y disciplinar a los funcionarios de la administración municipal.
Entonces, a pesar de ser legal, resulta contradictorio y poco consecuente que el titular de la Personería seleccionado por el concejo municipal, a quien le corresponde ser el principal y tal vez único Ente de Control y actuar como operador disciplinario que en determinadas circunstancias puede llegar a suspender, sancionar y hasta a destituir a un funcionario, sea una persona de menores calidades profesionales, sin experiencia específica, ni trayectoria laboral o académica.
Al analizar objetivamente tal situación, que se repite en muchas de las poblaciones de nuestra geografía colombiana, saltan a la vista muchas de las nefastas y vergonzantes críticas que recaen sobre las Personerías Municipales y que deslegitiman la importancia de la Institución, como son los fenómenos de politiquería, clientelismo y hasta corrupción que circundan el mecanismo de elección, cuya regulación legal es mínima, y en ese contexto en la mayoría de los concejos han interpretado que pueden elegir a quien quieran, de tal forma que sola basta con cumplir los pocos requisitos y contar con la mayoría de votos, sin importar ninguna otra consideración.
Solo hasta el periodo anterior, es decir hasta finales del año 2007, se intentó pero por desgracia con poco éxito, regular y controlar el mecanismo y la forma de elección de las Personeras y Personeros de Colombia, para el actual periodo de marzo de 2008 a febrero de 2012, cuando de manera conjunta la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, emitieron la Circular conjunta No. 003 de 2007 que estableció las pautas que se debían seguir en los Honorables Concejos Municipales para la designación de Personeros y Personeras en todo el País.
Para la época, la decisión fue conocida por los nuevos alcaldes municipales y por los concejales recién posesionados y teniendo en cuenta que los Personeros y Personeras deben ser elegidos durante los primeros diez (10) días del mes de enero del año respectivo, se creó una confusión que en muchas partes llevó a la improvisación, a la búsqueda de estrategias para evadir u omitir todo o parte de la circular y poder elegir con las viejas y recurrentes prácticas anteriores.
El procedimiento estaba fundamentado en los procesos de selección de méritos, en el cual se asignaba un puntaje según los títulos, la formación, los cursos, especializaciones, experiencia específica o relacionada, cátedra docente y demás aspectos de la hoja de vida y posteriormente sometían a los y las aspirantes a una entrevista que medía los aspectos, funcionales, comportamentales, basado en el protocolo diseñado por la oficina de selección y carrera de la Procuraduría General de la Nación.
Una propuesta de tal magnitud, pareció recomponer el camino para dejar de lado las prácticas corruptas y permitir que quienes llegaran a los despachos de las Personerías, reunieran los mayores requisitos, calidades e idoneidad para desempeñar tan elevada responsabilidad; sin embargo en muchas poblaciones pudo más la habilidad para omitir el cumplimiento de las normas que el acatamiento de las mismas, para hacer un simulacro o pantomima de selección por méritos, aunque finalmente muchos terminaban eligiendo a quien simplemente obtenía la mayoría de votos, sin tener en cuenta siquiera si estaba o no entre los mejores. Y aunque tal situación generó gran cantidad de demandas, acciones de tutela, nulidad electoral y procesos disciplinarios que a la fecha no han tenido ningún fallo o pronunciamiento definitivo que por lo menos clarifique la obligatoriedad o no de seguir las pautas establecidas en la anotada circular.
Hay que mencionar también que por una parte se argumentó que bastaba con el simple acatamiento de la Ley 136 de 1994, que no regula nada y que por ende la circular no obligaba, aunque hay que precisar que las etapas allí consignadas no estaban en contravía de la disposición legal; sin embargo al contenido de la Circular también le faltó concreción o definición, ya que propuso y estableció un minucioso proceso de análisis y evaluación de aspirantes, pero que se quedó corto al no indicar que sucedía con la calificación, si el orden tenía alguna importancia, si eran procedentes los recursos por vía gubernativa o por lo menos entre quiénes o cuántos debería hacerse la selección definitiva; de manera tal que dichos vacíos generaron mayores controversias y pérdida innecesaria de tiempo, por cuanto en muchos lugares el ejercicio de evaluación y calificación, no sirvió para absolutamente nada.
Sin embargo superado el tema de la elección rodeada de todos los avatares de este tipo de decisiones, aparece otra realidad, cual es el tema del presupuesto de las Personerías, en donde nuevamente las consideraciones relacionadas con las funciones y las responsabilidades atribuidas, pasan al último lugar, cuando se trata de asignar partidas y se decide reducir y limitar los gastos; tal situación se deriva de otro vació normativo de la ya atacada Ley 617 de 2000, que al señalar el presupuesto de las Personerías, lo restringió a un tope máximo de salarios mínimos, según la categoría; lo cual en muchas ocasiones se presta para que algunas alcaldías y concejos, sin motivación alguna, asignen presupuestos por debajo del referido porcentaje, lo cual significa que ni siquiera se tengan recursos para sostener la precaria nómina del titular del cargo y su secretario y mucho menos para la compra de elementos y papelería mínima de oficina.
La cuestionada disposición legal que sustenta el monto del presupuesto de las Personerías, no solo restringió los topes de asignación de recursos, sino que derivó en la forzosa re-categorización de los municipios, que derivó en que más del noventa por ciento (90%) de las localidades quedara ubicada en la sexta categoría, sobre la cual se señala que en ningún caso podrá superar los ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes[8]; lo cual en muchas ocasiones también se presta para que algunas alcaldías y concejos, sin motivación alguna, asignen montos por debajo del referido porcentaje, restringiendo y hasta impidiendo de esta forma el normal funcionamiento de la entidad.
Con tan reducido monto de dinero, se desconoce la autonomía presupuestal predicada desde la Ley 136 de 1994, puesto que aún con el cien por ciento de los recursos, los rubros solo se alcanza para pagar el valor de los salarios, prestaciones, contribuciones y parafiscales de la nómina del titular y su secretario, pero resulta imposible contratar personal externo para las labores de tesorería, o para la elaboración y presentación de informes contables a las entidades de planeación y control fiscal.
Además, al no existir una reglamentación clara en dicho sentido, no se puede determinar con claridad la forma de asignación y transferencia de recursos a la Personería, de manera tal que cada municipio se convierte en un mundo aparte y tanto los dineros, como la manera en que se manejan, resulta muy variada y en el preciso momento en que la tarea de control y vigilancia atribuida a la Personería, les molesta a los mandatarios locales, aparecen los impedimentos que restringir el monto de recursos, demoran los traslados y dificultan la mal llamada autonomía presupuestal.
Con el análisis precedente es dable parafrasear que la Personería es tan útil, que no sirve para nada y tan innecesaria que resulta indispensable…dicha afirmación que parece tan contradictoria y resulta hasta incoherente, es sin duda una paradójica forma de concretar un análisis sobre la figura de las Personerías municipales; en el entendido de ser una de las instituciones que más funciones tiene en el ámbito territorial local, y que por ende no puede ser integralmente cumplida, pero que aunque a diario hace tantas cosas por la defensa y garantía de los derechos e intereses de la comunidad, es de las que menos se conoce a profundidad; y que por ende al parecer tan poco utilizada, de forma frecuente resulta subvalorada, pese a que sin duda es una baluarte en la defensa de los derechos fundamentales, así como la garantía y consolidación del estado social y democrático de derecho.
Lo anterior, por cuanto, aunque se ratifica que efectivamente no se puede determinar qué es una Personería Municipal, sí se debe afirmar que realiza muchas, permanentes y variadas cosas, que son de significativa importancia en el nivel local, genera enormes beneficios para la comunidad; relacionados con la representación de los intereses de la sociedad, la divulgación, defensa y protección de los derechos fundamentales, el control, vigilancia y sanción de quienes desempeñan funciones públicas y la vigilancia del manejo de los recursos.
Tales atribuciones consolidan el principio de la división de poderes, máxime si se tiene en cuenta que estructuralmente está ubicada en el municipio, considerado como la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio .
Sin embargo, la Personería municipal, al estar cargada de tantas tareas, contar con un campo de acción tan amplio, y ser la responsable de tantas obligaciones, su accionar resulta muy difícil de ser medido y/o evaluado; y por si fuera poco, no tiene mayor respaldo económico y de personal, con lo cual se dificulta, por no decir que resulta, en algunos casos, imposible cumplir con todo aquello que funcionalmente le corresponde.
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[1] Constitución Política de Colombia, artículo 313 numeral 8.
[2]Ley 136, artículo 178.
[3] C-767 de 1998.
[4] Inciso 3, artículo 172, Ley 136 de 1994. Ob. cit.
[5]Sentencia No. C-223/95. Ob. Cit.
[6] Ley 1031 de 2006
[7]Sentencia C-113/07
[8] Artículo 159, Ley 617. Ob. Cit.
[i] NELSON ANDRÉS VILLABONA RUEDA. Abogado Titulado de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Conciliador en Derecho, con Especialización en Gobierno Municipal de la Pontificia Universidad Javeriana y Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. Diplomado en docencia universitaria de la Fundación Universitaria Juan de Castellanos; Diplomado en derechos humanos y derecho internacional humanitario de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia; Diplomado en protección humanitaria y convivencia ciudadana de la Pontificia Universidad Javeriana y participación en múltiples y variados cursos, talleres, conferencias, seminarios, simposios, encuentros, foros, eventos académicos y de capacitación. Profesional con Doce años de servicio continuo en el sector público y amplia experiencia en régimen municipal, contratación administrativa, presupuesto, planeación del desarrollo y conocimientos en derechos humanos, derecho internacional humanitario, atención a víctimas; veedurías ciudadanas, control social, mecanismos de participación ciudadana, políticas públicas, defensa y protección del ambiente y todo lo relacionado con las entidades territoriales y el empoderamiento de la ciudadanía. Docente Fundación Universitaria Juan de Castellanos y Universidad de Cundinamarca
